农村基层民主政治建设是我国民主政治建设的基石，是贯彻依法治国方针的重大举措，是进一步解放和发展农村生产力的强大动力，是从根本上解决农村诸多矛盾和问题、密切干群关系、保持农村社会稳定的重要保证，是坚持群众路线加强和改善党的领导的有效形式。党的十六大明确指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”中国近13亿人口，8亿多在农村，抓好了农村基层民主政治建设，对于巩固党在农村的执政基础，保持农村稳定，加速建设社会主义政治文明，具有非常重大的意义。
一、村民走向自治是社会发展的必然要求
随着社会生产力的发展和物质生产水平的提高，特别是党的十一届三中全会以后，以否定高度集权化的人民公社和实行家庭联产承包经营责任制为起点的农村改革，使农村社会发生了历史性的变化，引发了农村的社会生产方式、管理方式以及村民的身份性质的变化。首先是生产方式的变革。计划经济体制下，我国农村走的是生产合作化道路，土地和生产资料甚至生产者个人都属集体所有，体现着一种高度的集权式管理。个人对组织的依附关系是紧密牢固的。实行家庭联产承包责任制后，农村的生产方式转为以户为单位的小型、分散型生产方式，农民生产什么、怎样生产不再是一纸行政命令，而是农民根据市场需求自主决定，这种生产方式上的变革进而影响到政治生活的各个方面。二是管理方式的变革。生产方式的变革改变了村民与村之间、村与乡之间原有的依附关系，市场经济条件下更强调独立的市场主体之间横向平等的契约关系和平等的竞争关系，由此引起社会制度即管理方式的变化。以往单纯依靠行政命令进行管理的方式转为农村基层民主管理即实行村民自治，政府对农村及村民的管理由强制命令转向动员、引导和教育。三是农村村民由准“单位人”向“自然人”身份的变革。计划经济时期，农村是按照公社、生产大队、生产分队三级管理形式划分的集体生产组织，在这样一种社会组织下的农民，成为与城市集体企业工人性质类似的准“单位人”，是集体的一员，承担着生产经营某一局部、某一阶段的工作，没有独立的生产经营决策权。随着农村改革的不断深入，家庭联产承包责任制的普遍施行，原有的集体合作化生产方式转为个体承包经营。村民作为集体合作的准“单位人”身份逐渐淡化，而作为具有独立市场主体资格的自然人身份逐渐凸现。
在上述这样一种社会变革背景之下，村民与村委会之间、村委会与乡镇政府之间管理与被管理、命令与被命令的行政关系，越来越松散、淡化，政权在管理层与农村社区之间出现了“空白点”，导致农村出现体制与现实不协调、不适应的问题。一是在旧有的计划经济体制下，国家与村民的关系是管理与被管理、命令与服从的不平等关系；在社会主义市场经济体制下，生产资料所有权和使用权分离，国家与村民之间的关系变成一种法律届定的平等的契约关系，但适应这种转变的新的组织管理体制还没有成熟，旧有的管理理念、体制、方式、方法依然在起着作用，国家意志与村民意愿之间常常产生的磨擦和冲突，基层管理上出现了“一管就死”、“一放就乱”的现象。二是由于人的身份由“社员”到“村民”的转变，个体权利被进一步强调和尊重，而相适应的管理机制尚未完全建立，导致基层管理力量弱化，各种家族势力、宗教势力有所抬头，有的地方甚至出现家族、宗教势力干扰民主进程的现象。家族和宗教团体把持村民自治会议、村民代表会议，其结果必然是以家族、宗教利益取代村民利益，从而伤害了村民的民主热情，阻碍农村民主政治建设发展。三是农民的身份由“社员”向“村民”转换，加之电视、报纸等媒体的宣传，也在相当程度上促进了村民民主意识和权利观念的增强，但由于受到传统封建思想桎梏，农民的民主意识并未完全树立，出现选举投票随意性大，被动参与，民主形式的结果并没有达到民主管理的目的等问题。上述问题，单纯依靠国家行政命令是无法从根本上解决的，曾经尝试过的人民公社式的管理模式也已经被否定，在实践中逐步形成和发展的以村民自治为核心内容的农村基层民主政治体制的建立和发展，成为社会历史发展的必然趋势。村民自治作为中国农村70年代末以来经济体制改革和社会变迁中产生和形成的一种新型民主制度，是市场经济社会中重构农村和谐秩序的方向。在农村社会结构转型时期，村民自治作为一种新型有效的治理机制，在确保国家政令畅通、适应村民民主要求、推动国家民主政治建设进程方面，正在显示出重要作用。社会主义民主的本质是人民当家作主，一切权力属于人民。村民自治通过广大农村地区实行直接民主，使社会主义民主赋予广大群众的民主权利从基本制度和法律的规定、保障、原则要求和法律条文，变为普通民众可以看得见、摸得着，并且能够实际操作的具体方式，广大农民可以在诸如村委会的民主选举、候选人公开竞选、村级事务的民主决策、民主管理、村级公共权力行使的民主监督等环节中，实际行使公民权利，反映了社会主义民主的本质，实现了社会主义民主最广泛的实践，体现着社会主义社会民主政治发展的趋势。
二、加强基层民主政治建设是实现村民自治的重要途径
“村级民主政治建设”主要是指以维护和实现村民自治权利为核心的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等“四个民主”制度的建设。村民自治的基本原则是自我管理、自我教育、自我服务。这“三自”原则在具体实践中发展为村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主权利。为了有效行使这四项民主权利，又逐步形成了相应的四项民主制度，即民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度和民主监督制度。以这四项民主权利的形成和民主制度的运行为主要内容的农村基层民主政治建设，是实现村民自治的重要途径。从村级民主政治建设的地位来看，可以这样认为，村级民主政治建设是介于国家法律与基层民主之间的桥梁。在法律层面上，我国宪法和村民委员会组织法都规定了农村村民的自治权利。这些对于基层民主的规定，必须要借助一整套行之有效的程序、制度才能逐一落实。比如民主监督制度、民主选举制度，以及村委会选举中的提名程序、竞选规则、新旧村委会班子交接程序、罢免程序；村民会议如何向村民代表会议授权、授多少权；村党支部、村委会在民主决策、民主管理中的办事程序，等等。在村民层面，由于社会主义市场经济体制的逐步完善，农村实行家庭联产承包责任制的直接后果是农村村民作为生产经营的主体地位的确定，使得村民中蕴藏了极大的自我管理、自我教育、自我服务，参与讨论和决定村公共事务和公益事业，对干部实行民主监督的民主热情。要把这些散落的民主热情，真正变成能够反映村民意见、体现村民要求的统一意志，还必须依靠村级民主政治建设，来提供一个实现民主的框架，把大多数的人的意愿集中起来，变成可以被执行的集体决定、村规民约。可见，村级民主政治正是这样一个沟通国家政策法律与村民民主意愿之间的桥梁。应当看到，基于政府的独特的作用和我国目前村民素质不高，尚未养成民主习惯的现实，由政府加以规范指导，有意识的进行民主政治建设，对于村民自治来说是非常必要的。如果没有有关基层民主政治建设的政策导向，没有地方政府的组织规范，村民所要求的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是不可能迅速落实到农村基层的。因此，这种对基层民主政治的制度化、法律化和具体化建设，既注重发挥村民自下而上的主体作用，又高度重视政府的规范、政策指导等作用，全面而有效地推动农村村民自治健康发展，是村民自治的重要途径。
三、建立健全和不断完善村民自治制度，是农村基层民主政治建设的重要保障
党的十六大报告指出，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权，昭示着中国的基层民主特别是农村基层民主的发展将进入一个新的历史发展阶段。但目前村民自治在运作中存在的问题，不利农村的政治稳定和经济发展。主要存在的问题及其原因以下几个方面：一是现行法律制度对村民的地位、权利、义务，村民会议的召开、权限，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定。一些乡村不按规定的程序和制度办事，执行制度时变形走样，一些村以队干部或者少数经济、政治上有影响的人代替村民代表，以村队代替村民理财小组，事前、事中、事后的议事、决策、监督程序不规范。二是村级财务收归乡镇管理，村民理财小组形同虚设。村里用钱不是由村民会议决定而是向乡镇打报告，部分乡镇变“乡管村用”为“乡管乡用”，挪用村级集体资金，失去了村民对乡镇政府和村级组织的信任，伤害了村民自治的积极性。三是村务公开缺乏吸引力。由于村务公开的内容、形式与群众关心的热点脱节。村务公开栏公布的内容都是一些常规性工作，而对村民关注和敏感的土地征用、“四荒”地、机动地发包、固定资产的出租等情况却不能定期及时公布，村级财务收支情况公布得简单笼统，使村民对村务公开失去兴趣。四是村民参与村级事务民主管理的意识淡薄。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理。相当一部分群众的思想政策水平、科技文化知识和参政议政能力还难以适应民主建设的要求，特别是对如何正确理解并行使民主权利缺乏全面、理性的认识。少数人（这其中也包括一些村民代表）把个人利害得失作为评价是非的标准，不是真正代表村民行使权利，而是关注一己之私。五是在乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村委会之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。六是浓厚的行政化倾向弱化了村民自治的自身发展。在工作方法上，习惯于把村委会当成乡镇的“腿”，以“指挥”、“命令”、“指示”等行政手段安排工作，甚至一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会不得不跟着上级跑、乡里转。在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责，实际上自治组织成为一种政权性组织或者是乡的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的健康发展。
村民自治制度在实践中发生的偏离必将给社会带来严重危害，如何消解这种偏离，从惠农区基层民主政治建设的实践来看，我们认为主要应进一步完善村民自治制度，以制度建设作为工作着力点，解决基层民主政治建设中出现的各种矛盾和问题。村民自治制度应是一个较好的制度安排，然而，这一制度要真正发挥其功效，实现更多的受益群体和产生规模效应，还需要作进一步的落实与完善工作。
1、规范民主选举制度。民主选举是村民自治的基础和前提，是农民行使当家作主权利的最基本的表现。搞好村民自治，民主选举是基础。这方面的主要工作是：第一，按新的《村组法》要求，村委会换届选举时依法成立专门的村民选举委员会。第二，制定或修订符合《村组法》精神的具体选举办法。第三，为保证村民民主选举的参选率和规范化，要广泛深入地开展《村组法》的学习、宣传，使村民充分认识《村组法》规定的直接民主选举的作用和意义，熟悉民主选举的规则和程序。第四，逐步规范选举程序和标准。在实际选举过程中，由于程序的随意性、选举人员的民主意识、民主素质较低等因素影响，村民的投票意向是模糊的、随意的，是一种被动式参与。客观上造成了村民自治的表面化、形式化，出现了诸如拉选票、选举难、选举结果不能真正体现村民意愿等问题。解决这些问题的关键是要对选举制度进行规范与完善，公布选举办法，规范村民选举委员会的产生方式、人数，对选举前、选举时、选举后的各项工作进行有效的组织和监督，保障整个选举过程的公开性和透明度以及选举结果的真实有效。
2、落实民主决策制度。村民会议是村民参与决策的主要渠道。根据《村组法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和共同决定。包括村民代表议事会制度、村民例会制度等。村民会议是由本村全体村民组成的自治组织的权力机构，拥有本村的最高决策权。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。在实践中，由于时间安排与农时冲突、村民对自治组织的不信任感、村民会议议题范围不明确等原因，导致村民会议难于召开，或参会人数少、走过场现象的普遍存在。这就需要在制度上根据本村实际情况，制定或完善村民代表会议制度，将议事范围进一步具体化、明确化，并建立行之有效的听证、质询制度，以保障村民会议所作出的决策得到落实。使村民愿意并且能够真正表达自己的意愿。
3、完善民主管理制度。民主管理主要体现制定村规民约、集体决定村级事务等方面。一是要健全村级事务民主管理制度。组织全体村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序及相互关系，明确提出对经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求。用制度规范村干部和村民行为，增强村民自我管理、自我教育、自我服务的能力，增强干部群众的法制观念和依法办事能力。二是要建立村民委员会换届后的工作移交制度。移交工作可由上级政府负责主持。移交过程中发现有重大问题的，村干部和村民可以向有关机关反映。三是加强村民民主理财制度建设。村民民主理财由村民民主理财小组代表村民进行，理财小组成员由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。要对理财小组的权利、义务、理财范围作出明确规定。四是规范农村集体财务收支审批程序。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。
4、强化民主监督制度。作为村民自治制度的内部保障机制，民主监督是最为脆弱的部分。民主监督的渠道如不畅通，村委会权力就难以受到制约，村委会对村民负责也就只能停留在表面上、本本里。民主监督主要应建立三项制度，一是推行民主评议村干部工作制度。民主评议对象为村党组织班子成员、村民委员会班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其他村务管理人员。民主评议通过村民会议、村民代表会议或与村民座谈等形式进行。民主评议一般每年进行一次。二是建立和完善村干部的激励约束制度。对于勤于村务、工作出色的村干部规定适当的奖励，对于工作懈怠，给村庄事务和村民利益造成重大损失的，可以给予批评、责令限期改正直至罢免等处理。三是建立质询制度，村民代表可以对村委会工作进行审查，对一些事关全体村民利益的重大事项可以要求村委会报告进展情况，对未能完成预定任务、给村集体造成损失的有权提出质询案，要求村委会作出书面说明。同时，应肯定农村一些受到村民信赖的经济合作及其他组织的合法性，从制度上赋予这些组织以合法地位，比如受到村民信赖和支持的农会及农村其他经济合作组织，规定这些组织的监督权、质询权、意见建议权，从根本上解决监督弱化的问题。
四、基层民主制度的确定要体现法制原则，注意把握制度的客观性、强制性和相对性
以村民自治制度为核心的农村基层民主制度，是农村社会、政治、经济和文化发展的内在需求与国家支持、引导合力作用的结果。村民自治制度必须是依法制定的，能够体现全体村民意志的，制定、修改、执行、监督程序科学的自治规则。村民自治制度以党的政策和国家法律法规为依据，是法律条文的具体化，作为一种规范，它必须具有合法性才能保证被遵守和执行。也就是说，在制定制度时首先必须注意法制原则，即对制度的合法性进行审查，保证制度的合法性和可执行性。具体实践中，制定某一方面的民主制度，在交由村民会议讨论通过之前，必须先由相关部门对所制定的制度进行合法性审查，然后再经由村民会议讨论通过，形成村规民约，周知村民共同遵守。村民自治制度是介于法律与道德之间的“准法”，是村民进行自我约束的行为规范，不仅要适应国家法律法规的要求，也要体现全体村民的意愿和利益，这就要求农村基层民主制度的制定必须研究农村现实情况，结合农村客观实际情况，有针对性地制定切实可行、能够保证村民正当行使民主权利、受到村民欢迎的制度。作为一项效力范围只及于本村的规范性制度而言，农村基层民主制度的所谓强制性只能来源于农村社区范围内舆论监督力量，以及社区道德评价体系。对村民而言，只有那些行之有效，确实能够保证村民自治权利实现的制度，才能被村民接受和认可，也才谈得上村民的自觉遵守和维护。农村基层民主制度的这种客观性，要求我们在制定制度初始，就要从坚持客观性出发，根据农村的客观实际，制定相应的制度，以保障村民自治权利的实现，保护村民对村庄自治事务的参与热情，消除和化解各种矛盾，把农村基层民主政治建设不断引向深入。村民自治制度作为是全体村民对本村事务进行集体管理的规范性文件，在制定并被村民会议集体讨论通过后，就成为一种要求全体村民共同遵守的村规民约，具有相对制约力。经村民会议特殊议定程序的批准，对村级管理人员、极少数无视规定、扰乱秩序的村民，可以采取某些具有一定强制性的制裁措施。这一点在制度中应有相应内容的规定。村民自治制度是针对一个村范围内的实际情况制定的，随着社会经济的不断发展进步，农村的实际也必将随之而改变，有可能出现旧有制度不适应甚至阻碍农村经济发展的现象，这就要求制度要根据客观情况相应地进行修订，要在注意制度的稳定性的同时，兼顾制度的相对性，制定制度修订的有关程序规则，防止出现随意性和僵化保守问题。村民自治制度的制定和实施将使农村的经济管理、社会治安、土地管理、财务管理等工作有章可循，形成有效的运行机制，使农村民主政治建设有章可循，有法可依，从而大力推进农村基层民主政治建设向规范化、制度化的方向健康发展。
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